行政審批與監(jiān)管的關(guān)系有點像是“功夫在詩外”，沒有強有力的監(jiān)管，行政審批的放權(quán)很難真正持久

　　阻礙審批改革的三個因素

　　行政審批改革已進行過多次，取消和調(diào)整的行政審批項目逾2000項，但實際效果并非盡如人意。時至今日，仍然有許多投資項目從立項到最后批準放行要經(jīng)過幾十個部門、上百道審批環(huán)節(jié)，蓋上百個章，全套程序費時數(shù)年。審批改革成為一個難題，成為阻礙改革有效進行的因素，我認為存在審批權(quán)不清、觀念意識陳舊、配套改革跟進不足三個方面，具體來談：

　　首先，審批權(quán)的“放”與“管”界限不清晰。從目前審批權(quán)的設(shè)置來看，有相當一部分審批權(quán)是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，應(yīng)該取消；也有一部分是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和要求新設(shè)立的，也被取消了，但取消之后發(fā)現(xiàn)效果并不好，隨之出現(xiàn)很多問題。因此，必須明確放與管的各自領(lǐng)域，一些重大項目，如環(huán)評，目前就缺乏強有力的監(jiān)管，類似這樣的審批是必要的。明確放與管的邊界，才能避免一放就亂的情況出現(xiàn)。

　　其次，觀念意識陳舊。除了一些重大項目和關(guān)鍵領(lǐng)域必須由中央政府進行規(guī)制、加強監(jiān)管之外，很多審批都可以放權(quán)給地方、給市場、給社會。在這個過程中，可能會出現(xiàn)過渡性的問題和暫時性的混亂，需要通過加強事中和事后的監(jiān)管來解決。但一些政府人員由于長期形成的觀念意識，只習慣行政審批這樣一種單一的方式，因此，在出現(xiàn)一些問題的時候，想當然地采取恢復(fù)審批的方式，通過長期使用的前置審批將權(quán)力重新集中在政府部門手中，導(dǎo)致審批與放權(quán)的反復(fù)。所以說，很多權(quán)力設(shè)置容易，取消難，這是影響審批制度改革的第二個因素。

　　第三，配套措施跟進不足。如果只改革審批制度，沒有其他配套改革，審批改革很難推進。配套改革包括政府職能的轉(zhuǎn)變、機構(gòu)的設(shè)置、人員的配備和能力的提高，特別要明確到底哪些職能是必須政府行使的，哪些是既可以政府完成，也可以由社會和公共服務(wù)組織來承擔，這些都需要配套跟進。但是，目前沒有足夠的能力和資源來配合，而且有些配套改革的難度可能比審批改革的難度還要大。比如，對職能轉(zhuǎn)變的認識尚未統(tǒng)一，哪些應(yīng)該交給政府，哪些應(yīng)該交給社會；交給社會的，若沒有得到很好的執(zhí)行，政府能否承受其震蕩；交給市場的也面臨同樣問題，一些項目的投資原本按照市場規(guī)律，低質(zhì)量，經(jīng)營不善的，可能不會上，或被市場淘汰，但地方政府可能出于自身政績的考慮，會存在違規(guī)上馬，地方保護的現(xiàn)象。所以，在其他配套改革準備不足，還未全面進行的情況下，單獨進行審批改革，難度必然很大。

　　此外，還需要防止審批制度改革中一直存在著的審批變相問題，如備案制。不少備案程序的繁復(fù)與審批過程相差無幾，也正因為此，本次審批改革討論中，各方專家特別強調(diào)，如果能夠取消的審批權(quán)就徹底取消。

　　合理有效的監(jiān)管，保證放而不亂，亂而有治

　　此次行政審批強調(diào)“放”和“管”兩個輪子同時驅(qū)動，尤其強調(diào)了事后監(jiān)管，這個觀念的轉(zhuǎn)變非常重要，是從行政體制改革整體框架上進行系統(tǒng)推進的戰(zhàn)略思考，關(guān)鍵是如何落實。從總體情況看，在加強監(jiān)管層面上還是令人擔心的，因為目前“放”有相應(yīng)的積極的措施，從中央到地方，都在按步驟有計劃清理審批清單；但在加強事中和事后監(jiān)管方面，尚未看到實質(zhì)性的動作。

　　中國的監(jiān)管體系目前存在三方面問題：第一，缺乏對監(jiān)管不力部門和人員的問責機制，如在污染特別嚴重的一些地區(qū)，我們至今未看到當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)因為環(huán)境污染而被問責；第二，現(xiàn)有法律過于稀松，嚴格監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。2006年，我們曾經(jīng)做過一個環(huán)境治理的研究，發(fā)現(xiàn)對于很多企業(yè)來說，治理污染的成本比接受懲罰的成本要高，因此他們寧可選擇接受懲罰也不進行污染治理。這說明，我們在監(jiān)管方面還存在很多法律上的漏洞和不足，懲罰力度太弱。第三，監(jiān)管體制不健全。一方面監(jiān)管部門的設(shè)置存在體制設(shè)計不合理的問題。像環(huán)境保護、藥品安全等事項有很強的外部性，由地方政府負責監(jiān)管，往往積極性不高，很難起到應(yīng)有的作用。目前，在地方政府還在追求GDP、過度追求經(jīng)濟效益和政績的前提下，對經(jīng)濟的干預(yù)動力還是很強烈的，將這些領(lǐng)域的監(jiān)管權(quán)下放給地方，很難保證不會出現(xiàn)地方保護，監(jiān)管的實際力度很可能遠遠小于中央監(jiān)管。因此，在這些領(lǐng)域的監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置方面，實行中央垂直管理或省以下垂直管理更加有效。另一方面，目前監(jiān)管體系的人力、物力、財力的投入與當前監(jiān)管面臨的任務(wù)差距巨大，與我們要解決的問題相比非常薄弱，這方面的投入需要大大加強。

　　行政審批與監(jiān)管的關(guān)系有點像是“功夫在詩外”，沒有強有力的監(jiān)管，行政審批的放權(quán)就很難真正持久。正所謂一矛一盾、一張一弛，如果監(jiān)管沒有及時到位，很有可能在“放”的過程中，出現(xiàn)很多新問題，呈現(xiàn)“一放就亂”的局面，導(dǎo)致取消的行政審批被重新恢復(fù)，回到“一亂就收”的老路。

　　加強監(jiān)管，應(yīng)該建立一種長效的監(jiān)管機制。首先，要實事求是，尊重科學規(guī)律。政策的行為有其內(nèi)在的規(guī)律，這也是研究行政管理、行政科學的意義所在。廣義的監(jiān)管包括經(jīng)濟監(jiān)管和社會監(jiān)管。社會監(jiān)管是以環(huán)境保護、食品藥品安全、生產(chǎn)安全等社會價值為目標的政府監(jiān)管行為。本文所涉及的監(jiān)管責任主要指社會監(jiān)管，是中國轉(zhuǎn)型期公共治理體系建設(shè)中最具挑戰(zhàn)的問題之一。如果有效的監(jiān)管體系建立不起來，實現(xiàn)科學發(fā)展就會成為一句空話。中國經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)不是速度和數(shù)量的問題，而是如何提高質(zhì)量的問題。正如一個汽車制造廠為了保證產(chǎn)品的質(zhì)量，要有一個嚴格完整的產(chǎn)品質(zhì)量保障體系，一個國家經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量也需要有一套嚴格完整的質(zhì)量保障體系，這個體系的重要組成部分就是國家的經(jīng)濟和社會監(jiān)管體系。從中國的實際情況看，目前對監(jiān)管的重要性認識不夠，對監(jiān)管體系的經(jīng)費和人力投入與實際需要相比，還遠遠不夠，需要在提高認識的基礎(chǔ)上，大大加強；其次，要不斷豐富監(jiān)管主體，使各類社會組織和公眾百姓都成為監(jiān)管主體的一部分，與當?shù)卣谋O(jiān)管機構(gòu)形成互補關(guān)系。監(jiān)管體系的建立需要一個過程，我們需要一場監(jiān)管革命，需要認識到監(jiān)管的重要性，并在立法、體制方面不斷健全和完善，加強頂層設(shè)計，將碎片化的各自為政的監(jiān)管行為整合在一個完整的適應(yīng)科學發(fā)展的現(xiàn)代監(jiān)管體系中。

　　此次審批改革在動因、內(nèi)容、持續(xù)性方面具有三大亮點

　　此次行政審批改革與以往六次改革相比，我認為最突出的亮點主要體現(xiàn)三個方面：

　　第一，動因內(nèi)在化?？v觀之前的幾次行政審批改革，改革的動因基本都是由于外在因素被動進行的，比如2001年我國開始行政審批制度改革，其主要目的就是在加入WTO后，能夠盡快適應(yīng)WTO的規(guī)則，轉(zhuǎn)變政府職能，使計劃經(jīng)濟下的審批制度得到全面清理。當時，更多的外部因素推動改革，而此次改革是政府內(nèi)部的因素和動力在推動。

　　第二，內(nèi)容系統(tǒng)化。與之前審批改革相比，此次改革內(nèi)容上更全面、更綜合、更系統(tǒng)。以前更側(cè)重于放權(quán)給地方，調(diào)整的是中央與地方的關(guān)系；而此次改革明確指出，要放權(quán)給市場、放權(quán)給社會、放權(quán)給地方，并且更側(cè)重于放權(quán)給市場和社會。因此，內(nèi)容上的系統(tǒng)性、綜合性較之前更為突出。

　　第三，改革持續(xù)化。此次公布的審批清單只是一個開始，改革還在進行中，與之前改革進行系統(tǒng)地比較還為時過早?？藦娍偫硪仓赋?，目前中央級別的行政審批還有1700多項，他力爭在其任期內(nèi)能夠削減三分之一左右。因此，從這個意義上來說，此次公布的首批清單中，總體來說還是比較柔和的，比較容易達成共識的。當然，這133項清單有一些審批還是觸及到了實質(zhì)，在前期討論和論證的過程中，有關(guān)主管部門就明確提出過反對意見，希望將審批權(quán)從取消變?yōu)閭浒浮?/p>

　　實際上，從行政體制改革整體考慮，行政審批改革只是其中的一部分，既不是開始最早的改革，也不是進行最久的改革。之所以將其作為政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，我認為主要有兩方面考慮：一是行政體制改革的其他配套改革需要進一步研究；二是目前社會普遍感覺市場釋放的活力還不夠，宏觀經(jīng)濟和國內(nèi)市場還有很大的潛力沒有發(fā)揮出來，此時將審批改革放在突出位置，一方面可以推進政治體制改革，逐步完善行政管理基礎(chǔ)制度建設(shè)，另一方面在宏觀經(jīng)濟增長存在某些不確定性因素的情況下，通過審批改革實現(xiàn)放權(quán)給社會、放權(quán)給市場、放權(quán)給地方，能夠起到釋放經(jīng)濟活力的作用。因此，首先進行行政審批制度改革，時機的選擇恰逢其時。

　　從整個行政體制改革的系統(tǒng)工程來看，我們可以對未來有更多的期待，但我們也必須清醒地看到，在后續(xù)的審批改革中，將會越來越多地觸及到更為實質(zhì)性的、更為核心的利益，更困難的攻堅戰(zhàn)還在后面。

　　總體來看，此次行政審批改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，很難一蹴而就，在本次的第一輪審批改革后，未來還會有第二批、第三批，會更多地觸及實質(zhì)利益，難度也會加大。與行政審批配套的措施不可忽視，比如執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管體系的建立和加強。只有這樣，才能夠保證此次行政審批改革的成功實施。